【摘要】深入領會《國家職業教育改革實施方案》關于體制轉向和機制轉型的政策規定，對職業教育的改革效度具有重要影響。從職業教育的教育體制而言，體現出從“單一化”向“多元化”的發展趨向；從職業教育的培養機制轉型來看，體現出從“封閉性”到“開放性”的發展脈絡。
關鍵詞：職業教育；深度改革；體制轉向；機制轉型
2019年伊始，國務院頒布《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》），提出“深化辦學體制改革和育人機制改革……大幅提升新時代職業教育現代化水平，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供優質人才資源支撐”[1]，為職業教育的體制轉向和機制轉型提出了要求。為此，需要進一步明確其真實內涵，確保職業教育改革能夠取得應有的改革績效。
一、教育體制轉向：從“單一化”向“多元化”
盡管教育體制存在多種多樣的解釋，并常常將“人才培養體制、辦學體制、管理體制、保障機制”[2]作為教育體制的四方面主要內容，實際上舉辦主體、投入機制和產權制度才是教育體制最重要的三個要素，而舉辦主體的主導地位則是靠經費投入的比例來確定的，因此舉辦主體和投入機制實質內涵是一致的，可以合稱為舉辦體制。可見，教育體制的核心主要是舉辦體制和產權制度兩個方面，二者是相輔相成的關系。
（一）職業教育舉辦體制的改革方向
《方案》中職業教育舉辦體制的改革方向鮮明：舉辦主體表現出由“國家”向“社會”的政策轉向趨勢，投入機制體現出由“一元”向“多元”的政策指向。
在我國，國家舉辦教育有著深刻的歷史原因。明清以來，外國傳教士在其母國政府資本和宗教勢力的支持下，有組織、有計劃地通過傳播宗教思想的形式向我國教育領域和文化系統進行滲透和控制。為避免這種態勢繼續蔓延，“1924—1927年，中國社會發生了以反教會教育、收回外國教會學校為主旨的收回教育權運動”[3]。中華人民共和國誕生以來，為抵御外國殖民主義對社會主義政治制度和文化基礎的侵蝕，國家對教育的控制深入到了基層[4]。1956年底，對我國農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造（即“三大改造”）完成后，社會主義計劃經濟體制確立。至此，國家成為舉辦教育的絕對主體。
然而，隨著改革開放逐步深入，經濟體制逐漸發生變化，經濟領域和教育領域的關系也開始發生變遷。“面對著我國對外開放、對內搞活，經濟體制改革全面展開的形勢，面對著世界范圍的新技術革命正在興起的形勢，我國教育事業的落后和教育體制的弊端就更加突出了”[5]，于是1985年開啟了教育體制改革的序幕：高等教育國家統一招生、畢業生國家包分配的舉辦形式開始變化，用人單位委托招生和在國家計劃外招收少數自費生的招生形式開始獲得政策允許；職業教育開始鼓勵集體、個人和其他社會力量自辦、聯辦或與教育部門合辦各種職業技術學校。1993年，中共中央、國務院下發《中國教育改革和發展綱要》，確定了到2000年我國教育發展的目標和任務，并要求加快辦學體制改革，進一步“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”[6]。
盡管如此，改革開放后很長一段時間，政府依然是職業教育的舉辦主體。從統計數據來看，1991年的國家財政性教育經費占84.46%，到1997年這個比例仍高達73.57%，其中職業教育國家財政性教育經費占比也非常高，達63.91%[7]。為此，2010年又頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，提出“健全多渠道投入機制，加大職業教育投入”，“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制，制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化……制定優惠政策……鼓勵企業加大對職業教育的投入”[8]。然而，2014—2016年，政府投入的職業教育的經費占比還是非常高，分別是80.53%、80.88%、80.73%[9]，這就說明社會力量參與舉辦職業教育的潛力仍然沒有被激發出來。
因此，2019年的《方案》仍然劍指舉辦體制的痼疾，意在“深化辦學體制改革和育人機制改革……鼓勵和支持社會各界特別是企業積極支持職業教育……經過5—10年左右時間，職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變……各級政府部門要深化‘放管服’改革，加快推進職能轉變，由注重‘辦’職業教育向‘管理與服務’過渡。政府主要負責規劃戰略、制定政策、依法依規監管。發揮企業重要辦學主體作用，鼓勵有條件的企業特別是大企業舉辦高質量職業教育，各級人民政府可按規定給予適當支持”[10]。這些政策條款均清晰地表明政府深化職業教育舉辦體制改革的決心和方向。
（二）職業教育產權制度的改革向度
《方案》中職業教育產權制度的改革向度十分明確：產權結構體現出“單一”向“混合”的政策期許。實際上，教育的產權制度與教育的舉辦體制是教育體制密不可分的兩個方面，二者既相互制約，也相互支撐。
在計劃經濟體制中，教育部門的產權、舉辦權和運營權等是完全一致的，這一點與企業產權制度改革前“政企職責不分”的局面是非常相似的。改革開放前，我國經濟管理體制權力過于集中，國有企業的物權、債權、股權和知識產權等的歸屬權、占有權、使用權、受益權、轉讓權等高度集中于政府，嚴重制約國有企業的發展。[11]通過多次改革，終于在世紀更迭前后逐步建立起“適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”[12]，以及“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”[13]。在企業產權制度改革大力推進的過程中，教育領域的產權制度改革也開始了探索。然而，由于理論準備不足，認知存在誤區：要么簡單借用企業產權改革的形式和經驗，機械套用市場機制來改革教育的產權結構，以至于“教育產業化”的論調鋪天蓋地，造成很多不良后果；要么將教育產權和所有權簡單等同起來，政府負責提供教育公共產品就是要直接生產教育公共產品，并認為教育公共產品是公益性產品，其生產和消費不應具有競爭性[14]，以至于拒絕探討教育產權制度改革問題，用“教育具有公益性”去簡單否定。
然而，教育產權制度作為教育體制改革的核心，必然是難以回避的問題。這個問題不解決，“教育機構行政化色彩濃重、學校資本所有權與學校所有權的錯位等弊端”[15]就難以消除，“部級聯席、產教融合、校企合作、工學結合、企業實踐、頂崗實習”等現代職業教育制度就難以真正發揮實效。不過，可以肯定的是，政府并沒有停下探索職業教育產權制度改革的腳步。2014年，教育部就提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校……允許社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”[16]。2019年，國務院的《方案》中又進一步明確提出“鼓勵發展股份制、混合所有制等職業院校和各類職業培訓機構”[17]。可見，職業教育產權結構由“單一”向“混合”轉變，已經成為國家對職業教育產權改革的明確政策導向。
二、培養機制轉型：從“封閉性”到“開放性”
從我國職業教育人才培養機制的變遷來看，其特點體現出鮮明的從“封閉性”到“開放性”的趨勢，并沿著“定界—跨界—鏈條”的發展歷程一路走來。而這個發展歷程又與我國產業技術升級的路徑，以及產業對人才的專業素質要求的變化高度一致。
（一）“定界論”主導的人才培養機制開始沒落
“定界論”主導階段，職業教育的人才培養機制體現出明顯的“封閉性”。這個階段大致于1978年改革開放開始，至上世紀90年代企業產權制度改革取得初步進展和辦學體制改革啟動為止。
“定界論”的主要特征是辦學主體一元，學習空間單一，學科邏輯課程占主導地位，教學方法多采用講授法，其專業建設定位于具體的工種，培養的是具備特定崗位專項技能的人才。其辦學形式主要有我國的單純的學校形態的職業教育和日本20世紀的“企業模式”的職業教育[18]：前者容易導致“就教育論教育”的教育模式、“閉門辦專業”的專業建設模式和“黑板上種稻田”的課程和教學模式，后者則容易將學生培養成電影《摩登時代》中技能幅度狹窄的產業工人，難以抗御產業技術升級和轉崗換業的風險，其可持續發展能力不足。為此，我國先后對企業產權和教育體制進行了大力改革，其標志性事件有兩個：第一，“1990年的深圳證交所和上海證交所的成立，成為產權改革中的標志事件”[19]；第二，“1993年，中共中央、國務院下發《中國教育改革和發展綱要》”，成為我國教育體制由“政府包攬辦學”向“政府辦學為主體、社會各界共同辦學”轉變的標志事件。[20]
在這個階段，政府屬于全能型的政府，企業也是無限責任的經濟實體。企業既承擔產品生產，也舉辦教育，“政企職責不分”“產教同源”的現象普遍存在。與此同時，產業的技術構成也相對較低，勞動力主要集中在第一產業，而第二產業也不需要太多“高精尖”的人才。據統計，1990年，第一、二、三產業的勞動力人口比例分別為60.1%、21.4%和18.5%[ 21 ]，足見我國當時的產業技術水平非常低。不過，這種“國家辦教育+企業辦學”的封閉辦學模式以及政府計劃性的勞動力培養和使用機制基本上適應了當時的產業發展狀況，因而沒有暴露出明顯的勞動力供需的結構性矛盾。
（二）“跨界論”主導的人才培養機制仍在完善
“跨界論”主導階段，職業教育的人才培養機制體現出鮮明的“雙向的開放性”。這個階段大致是從20世紀90年代初開始，延續到21世紀的前十年左右。
“跨界論”的主要特征是校企雙元合作培養人才，學習空間跨越學校和企業兩個場所，基于工作任務的模塊化課程、項目課程、學習領域課程和工作過程系統化課程競相占據主流，行動導向的教學方法逐漸深入人心，其專業定位于具體職業崗位，培養的是具備特定職業崗位專業素質要求的人才；其辦學形式主要有德國的“雙元制”職業教育和按照德國“雙元制”職業教育精髓構建的各種形式的校企合作式職業教育，如我國嘗試的“企業訂單班”“企業冠名學院”等。然而，由于國情不同和校企之間天然的價值悖論等，這個階段的開放性辦學探索雖然形式多樣，但是多流于形式，因而未能真正進入“深水區”。
為此，我國再次對企業產權改革和教育體制改革提出了新的思路，其主要標志也有兩個：一是1998年教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》啟動的“職業教育示范性院校建設計劃”[22]；二是“2005年《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》出臺，使國有企業產權改革和轉讓更加規范”[23]。然而，校企合作的效果并未因此而更加樂觀。從國情差異來看，我國職業教育的舉辦主體主要是政府，這就容易讓職業學校養成“等、靠、要”的習慣，學校開展校企合作的內生動力不足。從職業學校的價值向度來看，職業學校仍然對“象牙塔”式的封閉辦學的傳統和慣性抱有深厚的執念，且由于我國教育系統的產權制度改革理論和制度準備不足而產生了很多負面效應[24]，導致“教育產業化”于2007年被教育部明確叫停[25]，從而使得職業學校和企業很難在社會主義市場經濟體制中構建平等、互利、共贏的合作育人機制。從企業的價值向度來看，大多數企業注重經濟效益而忽視社會責任，且這個階段企業需要將精力重點放在內部機制改革和外部機制重建上，無暇顧及也未能領悟人才資源的培養和積累的長效紅利，又加上校企人員專業素質的結構性矛盾突出，導致“校熱企冷”的現象成為這個階段辦學機制的標簽。盡管這個階段學校和企業還需要時間和智慧積極尋找深度合作的契合點，然而“跨界”的思維已然占據主流，而“定界”的思維逐漸被塵封。
（三）“鏈條論”主導的人才培養機制方興未艾
“鏈條論”主導階段，職業教育必將大力開展“立體的開放性”辦學模式。這個階段大致是從2008年世界金融危機開始，直到現在仍方興未艾。
“鏈條論”最初出自2002年高等教育領域的建設項目，旨在抓住21世紀主導性產業之一、全球經濟新的增長點的生物技術產業中的人才鏈、技術鏈和產業鏈，面向地方經濟主戰場，培養國家生命科學與技術人才。[26]然而，2010年為消除世界金融危機的負面效應和保障產業轉型升級而頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》居然未能體現“鏈條論”的重要思想。直到2013年，職業教育領域才明確提出“促進知識鏈、教育鏈、人才鏈、產業鏈的有效銜接”[27]，推動形成“政府搭臺、產教對話、校企合作”的人才培養創新機制。2015年，這個職業教育治理思想才形成教育部“產教深度融合、校企協同育人”機制的政策文件，即“以產業或專業（群）為紐帶，推動專業人才培養與崗位需求銜接，人才培養鏈和產業鏈相融合”[28]；2017年，進一步上升為國家政策，旨在通過“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接……推進人力資源供給側結構性改革”，消解“人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應”的問題，[29]這是對整個教育系統提出的培養機制改革的要求。
“鏈條論”的主要特征是以產業鏈為基準，從產業的上、中、下游探索跨越了職業領域或產業領域的鏈式專業群或專業鏈[30]，從而培養能夠適應產業技術不斷升級的、具備跨越職業領域或產業領域的三維立體職業素質的、復合型、創新型“國家發展急需的各類技術技能人才”[31]。為此，我國再次加強企業產權改革和教育體制改革的力度，其主要標志同樣有兩個：一是2019年1月24日國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，強調職業教育要“對接科技發展趨勢和市場需求……深化辦學體制改革和育人機制改革……由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變……推動職業院校和行業企業形成命運共同體……啟動實施中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃，建設一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高等職業學校和骨干專業（群）”[32]；二是2019年3月15日十三屆全國人大二次會議表決通過了自2020年1月1日起施行的《中華人民共和國外商投資法》[33]。這部法律旨在“推動形成全面開放新格局，促進社會主義市場經濟健康發展”，特別規定了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”，這將為外資參與我國職業教育的人才培養提供法律保障。可見，“鏈條論”必然開啟職業教育專業人才培養機制變革的新里程。
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