作者簡介：任占營，教育部職業(yè)教育與成人教育司綜合改革處處長，博士。
摘 要：發(fā)揮中央和地方兩個積極性是我國職業(yè)教育治理改革的關(guān)鍵問題。從改革開放以來職業(yè)教育政策及發(fā)展情況來看，中央與地方關(guān)系處于不斷簡政放權(quán)、權(quán)力重心下移的過程，分權(quán)治理取得了良好成效，但也存在省級主體作用未能充分激發(fā)等主要問題。2020年9月，教育部等九部門聯(lián)合出臺的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》，將職業(yè)教育改革發(fā)展與職業(yè)教育治理效能提升相統(tǒng)一，健全了國家宏觀統(tǒng)籌、地方落實主責(zé)的制度框架，構(gòu)建了自主承接的推進(jìn)機(jī)制、公開規(guī)范的協(xié)商機(jī)制，既保證了中央精神的貫徹落實，又充分尊重省級主體的治理權(quán)責(zé)，同時有利于形成良好的省際競爭局面，推動職業(yè)教育制度改革與創(chuàng)新，將為“十四五”時期職業(yè)教育改革發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的治理保障。
關(guān)鍵詞：提質(zhì)培優(yōu) 行動計劃 簡政放權(quán) 分權(quán)治理 治理效能
在大國治理中，中央與地方的關(guān)系一直是國家制度設(shè)計的重大問題。職業(yè)教育治理改革是教育治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，而在治理改革中如何處理中央和地方的關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，又是我國職業(yè)教育治理改革的關(guān)鍵問題。2020年9月，教育部等9個國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議成員單位聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》（簡稱《行動計劃》）[1]，這是深入貫徹黨中央國務(wù)院關(guān)于職業(yè)教育的決策部署、全面落實落細(xì)《國家職業(yè)教育改革實施方案》頂層設(shè)計的重要文件，也是步入新發(fā)展階段國家推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。從央地關(guān)系視角分析職業(yè)教育治理模式的演進(jìn)與變革，有助于我們準(zhǔn)確把握《行動計劃》所蘊(yùn)含的治理意義及其價值取向，這對于《行動計劃》各項任務(wù)的落地見效，以及“十四五”時期職業(yè)教育改革發(fā)展與治理效能提升都具有重要意義。
一、重心下移：中央地方關(guān)系的改革趨勢
從改革開放以來職業(yè)教育政策及發(fā)展情況來看，諸如加強(qiáng)省級統(tǒng)籌、強(qiáng)化市縣級政府權(quán)力與責(zé)任、下放一批行政審批權(quán)等改革舉措，都顯示中央與地方關(guān)系處于不斷簡政放權(quán)的過程中，并呈現(xiàn)出兩個特征：一是地方主體責(zé)任不斷強(qiáng)化，二是中央統(tǒng)籌逐步明晰。
（一）地方主責(zé)不斷強(qiáng)化。
1985年5月頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，其核心思想就是簡政放權(quán)，激發(fā)地方活力，文件規(guī)定“中等職業(yè)技術(shù)教育主要由地方負(fù)責(zé),中央各部門辦的這類學(xué)校,地方也要予以協(xié)調(diào)和配合”。[2] 以此為標(biāo)志，我國逐漸形成中央地方分級管理、以地方為主的職業(yè)教育治理機(jī)制，地方政府在職業(yè)教育治理中擁有了更多的自主權(quán)。進(jìn)入90年代后，中央進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府發(fā)展職業(yè)教育的主體責(zé)任。1991年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出：“發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育主要責(zé)任在地方,關(guān)鍵在市、縣”。[3] 1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》第十一條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估”。[4] 將發(fā)展職業(yè)教育納入?yún)^(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，成為地方政府的法定職責(zé)。
進(jìn)入21世紀(jì)，地方在擔(dān)負(fù)更多發(fā)展職業(yè)教育主責(zé)的同時，也相應(yīng)承接了更多發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)力，地方政府特別是省級政府發(fā)展本區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的統(tǒng)籌力度不斷加大。如2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)”。[5] 2014年，《國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》就擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)進(jìn)一步提出具體要求，明確要“建立健全由省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)、各部門分工協(xié)作的工作機(jī)制”。[6] 2016年起，國務(wù)院推出中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，旨在以財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為突破口，推動建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系；改革明確要通過有效授權(quán)，合理確定地方財政事權(quán)；指出“地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省（區(qū)、市）的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)”“中央的財政事權(quán)如委托地方行使，要通過中央專項轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。”[7] 2019年國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確職業(yè)教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制，總體為中央與地方共同財政事權(quán)，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付對地方統(tǒng)籌給予支持。[8]《中國教育現(xiàn)代化2035》也明確提出省級政府要加大省域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌力度，提升政府統(tǒng)籌層級。從政策制定與完善情況看，中央不斷放權(quán)給地方，地方政府特別是省級政府逐步成為職業(yè)教育的規(guī)劃者、舉辦者，以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的有力支持者，地方政府作為主體統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育的權(quán)責(zé)不斷強(qiáng)化。
（二）中央統(tǒng)籌逐步明晰。
為了充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在簡政放權(quán)、重心下移的過程中，國家也注重中央統(tǒng)籌的制度化、法制化建設(shè)。教育領(lǐng)域最具標(biāo)志意義的政策文件是2015年教育部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，其中明確“堅持放管結(jié)合。既要解決政府越權(quán)越位問題，把該放的權(quán)堅決下放，又要完善監(jiān)督制約機(jī)制，切實做好事中、事后監(jiān)管，逐項查看措施是否及時跟上、有力有效，是否存在監(jiān)管漏洞和銜接縫隙，把該管的管住管好。”[9] 此外，2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價辦法》有效強(qiáng)化了中央對各地發(fā)展教育的統(tǒng)籌作用。
在職業(yè)教育發(fā)展實踐中，中央統(tǒng)籌作用也得以不斷強(qiáng)化，主要表現(xiàn)為五個方面。一是通過法規(guī)體系強(qiáng)化統(tǒng)籌。國家憲法對職業(yè)教育做出了原則規(guī)定，《中華人民共和國職業(yè)教育法》及有關(guān)法律確立了職業(yè)教育的基本制度，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼頒布了促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章和政策措施，國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度從更高層次、更寬維度上強(qiáng)化對職業(yè)教育的統(tǒng)籌指導(dǎo)和宏觀調(diào)控。逐步完善的職業(yè)教育法律法規(guī)和制度體系保障了中央對職業(yè)教育決策與管理的統(tǒng)籌和集中。二是通過制度標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化統(tǒng)籌。新世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，教育部積極推進(jìn)職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，先后發(fā)布了包括專業(yè)目錄、專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、公共基礎(chǔ)課程標(biāo)準(zhǔn)、頂崗實習(xí)標(biāo)準(zhǔn)、實訓(xùn)條件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（儀器設(shè)備配備規(guī)范）等在內(nèi)的職業(yè)教育國家教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，與職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等共同組成了較為完善的國家職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)體系，為各地有針對性地統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展指明了方向、劃清了底線。三是通過標(biāo)桿示范強(qiáng)化統(tǒng)籌。自2006年起，國家先后推進(jìn)實施國家示范（骨干）高職院校建設(shè)、中職示范校建設(shè)、“雙高計劃”建設(shè)等重大引領(lǐng)性改革項目，通過國家集中優(yōu)勢扶優(yōu)扶強(qiáng)，打造標(biāo)桿，在提高職業(yè)教育質(zhì)量的同時，充分調(diào)動、激發(fā)各地競相發(fā)展的積極性，形成省際競爭。四是通過健全質(zhì)量保障體系強(qiáng)化統(tǒng)籌。在院校質(zhì)量管理方面，落實管辦評分離，推出職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進(jìn)制度，為職業(yè)院校自我保證教學(xué)質(zhì)量提供制度范式；在教育督導(dǎo)方面，建立督導(dǎo)評估制度，由國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會分別對中職辦學(xué)能力、高職適應(yīng)社會需求能力進(jìn)行定期評估，強(qiáng)化國家對職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)；在第三方評價方面，建立職業(yè)教育質(zhì)量年度報告制度，促進(jìn)形成國家、省、校三級年報定期發(fā)布機(jī)制，引入第三方強(qiáng)化質(zhì)量管理。五是通過轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)化統(tǒng)籌。2015年起，通過中央專項轉(zhuǎn)移支付安排“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃專項資金”，支持各地完善生均財政撥款制度、開展1+X證書制度試點、實施“雙高計劃”建設(shè)等，更好發(fā)揮中央財政統(tǒng)籌作用。
綜合以上政策，經(jīng)過數(shù)十年的簡政放權(quán)，中央與地方的關(guān)系不斷調(diào)整、權(quán)責(zé)不斷明確。中央逐步明確自身的主要責(zé)任在于提升并保障職業(yè)教育的重要地位、建立協(xié)調(diào)區(qū)域共同發(fā)展職業(yè)教育的機(jī)制、改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)職業(yè)教育督導(dǎo)評估等[10]，地方政府則主要負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入、制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督企業(yè)參與等具體事務(wù)。不斷精細(xì)化的中央與地方職責(zé)劃分反映了分權(quán)治理的深入，已經(jīng)從倡導(dǎo)式的治理理念變成精細(xì)化的治理技術(shù)。
二、實踐張力：省級統(tǒng)籌作用的不充分
盡管政策整體上呈現(xiàn)出中央集權(quán)向國家統(tǒng)籌、地方為主流變，但是這種流變尚未達(dá)到完全意義上的分權(quán)，其中最主要的問題是省級政府的主體性并未得到充分的尊重和激發(fā)。進(jìn)入21世紀(jì)，盡管我國不斷強(qiáng)化各級政府提供公共服務(wù)的職責(zé)，特別是加大省級政府發(fā)展和統(tǒng)籌本地區(qū)教育的職責(zé)，但省級政府的統(tǒng)籌仍然處于不充分的狀態(tài)。
（一）省級統(tǒng)籌的內(nèi)涵與基礎(chǔ)。
省級政府是承上啟下的地方政府層級，對上承接中央政府的各項教育指令，對下面向市縣進(jìn)行教育規(guī)劃和指導(dǎo)。因此省級政府具有兩個層面的統(tǒng)籌含義，一是承接中央政府下放的權(quán)力，在中央政府的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則下進(jìn)行省級的權(quán)力承接。在這個層面要做好中央政府和地方政府在職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)的事權(quán)劃分。二是區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌，也就是省級政府在省域范圍內(nèi)的職業(yè)教育決策權(quán)和治理權(quán)。省級政府要將權(quán)力下放給省內(nèi)高校和市縣政府，同時統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間的資源調(diào)配，這就要做好省級政府與區(qū)域內(nèi)下級政府的職責(zé)劃分。
省級政府對于職業(yè)教育的統(tǒng)籌具有天然的優(yōu)勢：一是省級政府具有較大的區(qū)域統(tǒng)籌權(quán)，在本區(qū)域內(nèi)擁有最大的資源優(yōu)勢，能充分調(diào)動省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、管理等資源，對職業(yè)教育的城鄉(xiāng)、區(qū)域進(jìn)行有力統(tǒng)籌，建立區(qū)域統(tǒng)籌體系，避免市縣的分割與碎片化發(fā)展。二是省級政府具有較大的區(qū)域自主權(quán)，可以按照國家法律和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行地方立法，制定區(qū)域性政策、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)，例如制定區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育規(guī)劃，訂立地方性的職業(yè)教育法規(guī)，確定職業(yè)院校各級學(xué)校的辦學(xué)條件、教師編制、成本分擔(dān)等實施標(biāo)準(zhǔn)，使得區(qū)域職業(yè)教育有法可依；同時還可以建立省級區(qū)域的職業(yè)教育評價與督導(dǎo)制度。三是省級政府承接中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，并且具有面向市縣的轉(zhuǎn)移支付能力。因此省級政府可以統(tǒng)籌安排財力，落實發(fā)展職業(yè)教育的財政責(zé)任，強(qiáng)化省級政府在發(fā)展職業(yè)教育方面的支出責(zé)任和對省以下財政的轉(zhuǎn)移支付能力。
（二）省級統(tǒng)籌的實踐偏離。
改革開放以來，職業(yè)教育的跨越式發(fā)展能夠充分證明中央簡政放權(quán)策略的貢獻(xiàn)和價值，尤其是在職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)審批權(quán)下放地方政府后，激發(fā)了地方政府的主體意識，釋放了職業(yè)教育的發(fā)展?jié)摿Α５牵捎诋?dāng)前職業(yè)教育治理的中央地方關(guān)系尚未形成制度化、規(guī)范化、穩(wěn)定化的分割機(jī)制，與真正意義的分權(quán)治理還有一定的距離。
首先，在省級統(tǒng)籌方面存在缺位現(xiàn)象。在實踐中，一些省級政府的主體性并未得到充分激發(fā)，在承接中央權(quán)力，將職責(zé)任務(wù)進(jìn)一步下放到學(xué)校或者市縣層級時，往往“以文件落實文件”，層層衰減，形成“上下一般粗”或“俄羅斯套娃”式的治理模式，最終成為上傳下達(dá)的中間層級，主體作用未能有效發(fā)揮。其次，央地之間領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、分工與協(xié)作的良性關(guān)系尚未完全形成。一方面，為了避免“一抓就死，一放就亂”的現(xiàn)象，職業(yè)教育領(lǐng)域經(jīng)常進(jìn)行自上而下的“項目化”管理方式推動改革與發(fā)展，中央的主體性和主動權(quán)大于地方。另一方面，由于信息不對稱、激勵不徹底等原因，中央的約束相對無力，無法防范地方政府討價還價等現(xiàn)象，進(jìn)而難以遏制中央宏觀調(diào)控日益碎片化的趨勢。再者，盡管國家在制定相關(guān)政策時注重明晰中央、地方各自權(quán)責(zé)劃分，但這種劃分多還停留在政策文本中，且表述相對籠統(tǒng)，導(dǎo)致地方無具體的依據(jù)可抓，對具體工作的操作指引性較弱，同時也缺乏與權(quán)責(zé)配置相對應(yīng)的配套政策和保障機(jī)制，這種權(quán)責(zé)不明確和不匹配同時給中央和地方的主體行為帶來掣肘，難以形成良性治理。
（三）分權(quán)治理的理性選擇。
治理的本質(zhì)在于權(quán)力讓渡，是一種關(guān)注公共權(quán)力及其相關(guān)主體的參與及協(xié)調(diào)的互動過程。分權(quán)治理是中央與地方關(guān)系法治化的重要標(biāo)志，分權(quán)是指權(quán)力在若干主體間的劃分，如果用于中央、地方之間的話，強(qiáng)調(diào)的是中央和地方作為兩個主體在特定政治框架下基于正式制度而各自獲得的權(quán)限，并根據(jù)權(quán)責(zé)配置精神確定承擔(dān)責(zé)任的過程。[11] 從前面的論述可以看出，這一過程是復(fù)雜的，是在不同歷史時期和不同發(fā)展背景下的權(quán)變性調(diào)整。當(dāng)前，職業(yè)教育已轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”，需要探索穩(wěn)定的、規(guī)范的分權(quán)治理模式，持續(xù)推進(jìn)實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
首先，這是由我國的教育管理體制決定的。“盡管地方教育行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和教育事業(yè)的內(nèi)容主要是按照教育系統(tǒng)內(nèi)部的要求自上而下進(jìn)行的，但地方教育組織運(yùn)轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行所需要的主要財力資源、全部人力資源以及工作績效的評價則是由地方政府決定的”。[12] 因此，省級政府理應(yīng)對所轄的職業(yè)教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理。其次，這是職業(yè)教育特點決定的。職業(yè)教育是與經(jīng)濟(jì)社會緊密聯(lián)系的一種教育類型，對產(chǎn)業(yè)環(huán)境的依存度比較高。由于中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡特點突出，各地的職業(yè)教育在專業(yè)布局、發(fā)展重點、治理模式上都會有各自的具體問題。如果過多強(qiáng)化中央政府的主導(dǎo)作用，那么地方和院校的自主辦學(xué)、自我發(fā)展的主動性有所弱化，可能偏離社會需求。再次，這是由當(dāng)前職業(yè)教育深化改革的要求決定的。隨著職業(yè)教育類型定位的確立，多年來制約職業(yè)教育發(fā)展的體制機(jī)制等深層次問題浮出水面。要解決好這些問題，需要充分發(fā)揮中央地方兩個積極性，特別是鼓勵基層首創(chuàng)精神，建立規(guī)范化、制度化和法治化的中央與地方關(guān)系，保持制度穩(wěn)定的預(yù)期，釋放地方創(chuàng)新的活力。
理論上講，分權(quán)治理的關(guān)鍵在于明晰的權(quán)責(zé)配置，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)對等、主體明確、表述規(guī)范、配置穩(wěn)定和能力保障等基本原則。因此僅有制度性的規(guī)定是不完善的，要形成分權(quán)治理模式更需要有力的機(jī)制，推動權(quán)責(zé)劃分從政策文件走向工作實踐。2015年，教育部出臺《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》，首次采用國家部門總體設(shè)計、省級政府自主承接統(tǒng)籌推進(jìn)的項目運(yùn)作方式，是對央地分權(quán)治理的一次有益探索，而此次《行動計劃》的出臺則是對職業(yè)教育央地治理模式的進(jìn)一步完善與強(qiáng)化。只有不斷的行動與實踐才能促使中央地方各自進(jìn)入角色，內(nèi)化主體權(quán)責(zé)，打破原有的制度慣性和行為規(guī)則，建立更加協(xié)調(diào)穩(wěn)定的中央地方關(guān)系。
三、分權(quán)治理：《行動計劃》蘊(yùn)含的治理意義
《行動計劃》是當(dāng)前國家推進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，文件具體設(shè)計了10個方面、27條舉措、56個重點任務(wù)（項目），其中既有定性的規(guī)劃，也有定量的考量；既有國家層面的發(fā)展要求，也有省級和院校層面的改革任務(wù)。《行動計劃》與《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018年）》一脈相承，是一項將職業(yè)教育改革發(fā)展與職業(yè)教育治理能力提升相統(tǒng)一的制度設(shè)計，創(chuàng)設(shè)性地構(gòu)建出“國家宏觀管理、省級統(tǒng)籌保障、學(xué)校自主實施”的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，成為推進(jìn)職業(yè)教育領(lǐng)域央地分權(quán)治理的重要制度探索，將為“十四五”時期職業(yè)教育改革發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的治理保障。
（一）地方主責(zé)：分權(quán)治理的落實機(jī)制。
省級政府作為責(zé)任主體，在推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展中負(fù)有統(tǒng)籌保障的基本義務(wù)。然而，如上所述，礙于缺乏有效的激勵約束機(jī)制和具體可操作的實際抓手，在以往的實踐中，省級主體作用很難充分發(fā)揮。《行動計劃》將“地方主責(zé)”的落實程度作為職業(yè)教育治理的重要內(nèi)容和核心指標(biāo)，將有力推動職業(yè)教育領(lǐng)域分權(quán)治理落到實處。首先，在立法層面明確地方主體責(zé)任，提出要加快修訂和落實《職業(yè)教育法》，“鼓勵地方因地制宜制定和頒布促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的地方性法規(guī)”[13]，這是在職業(yè)教育治理問題上，對公共權(quán)力進(jìn)行了縱向分配，將職業(yè)教育治理中的中央與地方關(guān)系問題納入了穩(wěn)定規(guī)范的法治軌道，建構(gòu)了分權(quán)治理的原則框架。其次，在主要目標(biāo)中提出要使“國務(wù)院有關(guān)部門協(xié)同配合、地方落實主責(zé)的職業(yè)教育工作機(jī)制更加順暢”[14]，明確提出了分權(quán)治理的愿景目標(biāo)。再者，在職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展上多維度構(gòu)建國家、省、校三級機(jī)制，包括專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)教學(xué)資源庫、質(zhì)量年報、督導(dǎo)評估、教材規(guī)劃、教師教學(xué)能力比賽、職業(yè)院校技能大賽等，內(nèi)容廣泛、項目具體的三級機(jī)制，明確鼓勵各地、各校在國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，某種程度上是職業(yè)教育發(fā)展主體的事務(wù)權(quán)力劃分，提高了分權(quán)治理的可操作性。
（二）自主承接：地方主體的推進(jìn)機(jī)制。
“地方主責(zé)”只是為中央和地方提供了基本的制度平臺，如果沒有具體的、可操作性的權(quán)責(zé)劃分，“地方主責(zé)”就無法真正落實。《行動計劃》不僅提出了地方主責(zé)的基本原則，而且建立健全了地方主責(zé)的推進(jìn)機(jī)制。在任務(wù)實施上，允許各地根據(jù)實際情況自主提出承接意愿，“省級政府統(tǒng)籌有關(guān)部門，積極承接任務(wù)項目、制定工作方案、協(xié)調(diào)支持經(jīng)費(fèi)、加大政策供給，將‘行動計劃’與‘十四五’事業(yè)發(fā)展同規(guī)劃、同部署、同考核，確保改革發(fā)展任務(wù)落地”。[15] 通過這種方式，將以往行政命令的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘x予權(quán)責(zé)、分工協(xié)作的治理模式。中央政府仍然行使監(jiān)督評價的權(quán)力，建立執(zhí)行情況檢查通報制度，國家將《行動計劃》執(zhí)行情況列入省政府督查范圍，將目標(biāo)責(zé)任完成情況作為督查對象業(yè)績考核的重要內(nèi)容，各地實施成效作為國家新一輪重大改革試點項目遴選的重要依據(jù)。既保留中央政府對地方政府必要的監(jiān)督和約束，防止片面強(qiáng)調(diào)地方主責(zé)而失去了中央的調(diào)控；也引導(dǎo)地方牢固樹立收官意識，對實施期的改革任務(wù)定性、定量，對國家部門、地方、學(xué)校具體分工，通過自主承接、任務(wù)驅(qū)動、契約管理，激發(fā)地方和學(xué)校改革活力，促成不同地區(qū)之間比學(xué)趕超，形成省際競爭機(jī)制。
（三）協(xié)同推進(jìn)：中央和地方關(guān)系的構(gòu)建機(jī)制。
在中央集權(quán)制下，中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)一般依靠“中央權(quán)威——地方服從”的行政調(diào)解，或者是“上有政策——下有對策”的地方選擇，或者更多采用相互博弈相互妥協(xié)，而很難形成公開的、規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制。《行動計劃》深入落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》，在完善國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度的同時，提出建立地方職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度，推動各部門形成工作合力，提高政府決策科學(xué)化水平。盡管這還不能作為正式的央地關(guān)系調(diào)控機(jī)制，但建立了公開規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，將更好推進(jìn)《行動計劃》有效落實，推動職業(yè)教育治理體系和治理能力向現(xiàn)代化再邁進(jìn)一步。值得注意的是，《行動計劃》設(shè)計實施職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地建設(shè)行動，采用部地共建的方式，合力推進(jìn)地方試點，以探索區(qū)域職業(yè)教育改革發(fā)展新模式。目前教育部已相繼聯(lián)合山東、甘肅、江西啟動整省試點，聯(lián)合江蘇啟動“蘇錫常”都市圈城市試點。這種部地共建模式，有利于中央與地方協(xié)同發(fā)力，共同解決制約職業(yè)教育發(fā)展的體制機(jī)制問題，尤其便于打通政策的痛點堵點，以分工協(xié)作型的央地關(guān)系代替分割對立型的央地關(guān)系，構(gòu)建分權(quán)治理的新型機(jī)制。
四、提升效能：《行動計劃》設(shè)計的價值取向
“集權(quán)”“分權(quán)”不過是硬幣的兩面，無論是進(jìn)行分權(quán)還是集權(quán)，其目的都是要使治理更有效率，更能促進(jìn)發(fā)展。高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性、自主性、積極性少；而地方主動性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何制度結(jié)構(gòu)都無法完全消除這個權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論，這就是制度的局限性。[16] 從央地關(guān)系視角看《行動計劃》的治理意蘊(yùn)，其核心價值取向在于提高職業(yè)教育治理效能，具體則體現(xiàn)為在統(tǒng)一性和多樣性這兩個同樣值得追求的價值區(qū)間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點，進(jìn)而將以省級統(tǒng)籌為核心的分權(quán)治理制度逐步定型。
（一）統(tǒng)一部署：有利于貫徹中央精神。
分權(quán)的前提是統(tǒng)一，只有在統(tǒng)一政權(quán)的前提下才談得上分權(quán)治理的問題。分權(quán)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力在中央和地方之間的劃分依據(jù)和運(yùn)行方式，而不是權(quán)力的分布狀態(tài)，因此分權(quán)與集權(quán)不是此消彼長的關(guān)系，也就是說在中央權(quán)力較為集中的情況下，仍然可以進(jìn)行分權(quán)。當(dāng)前中國正在經(jīng)歷百年未有之大變局，職業(yè)教育作為服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程，其發(fā)展模式和類型特征仍在摸索過程，加強(qiáng)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌管理必然是理性的選擇。《行動計劃》是對《國家職業(yè)教育改革實施方案》的落細(xì)落小，是實現(xiàn)職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能的統(tǒng)一行動，在指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)要求上都是一致的。統(tǒng)一的行動部署有利于貫徹落實國家意志，將有限的資源集中到中央最為強(qiáng)調(diào)的戰(zhàn)略目標(biāo)上，提升職業(yè)教育服務(wù)國家發(fā)展的能力，形成中國特色的職業(yè)教育制度與模式，這也是職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。
（二）地方主體：有利于制度落地執(zhí)行。
制度的生命力在于執(zhí)行，能否行得通是一項制度設(shè)計成功與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。中國人口眾多、情況復(fù)雜、地方發(fā)展的非均衡性特點明顯，中央的制度設(shè)計很難完全符合每個地方的實際特征，這也是要實施分權(quán)治理的核心要義。《行動計劃》中省級統(tǒng)籌的治理方式將地方政府的主體性權(quán)責(zé)配置相統(tǒng)一，地方根據(jù)實際情況承接任務(wù)，根據(jù)實際情況落實任務(wù)，尊重地方的治理權(quán)，大幅提升地方的主動性、創(chuàng)造性和積極性。各地面臨的問題不同，解決問題的方式自然也會不同，僅有一般性的、抽象的原則還不夠，更需要根據(jù)實際情況做出的具體決策，只有地方主責(zé)的方式才能真正將《行動計劃》的精神落地，這也體現(xiàn)了中央集權(quán)引導(dǎo)和地方分權(quán)治理的辯證統(tǒng)一。
（三）多中心治理：有利于形成省際競爭。
分權(quán)改革后的地方政府能夠獲得較大的自主權(quán)，根據(jù)地方實際全面均衡地履行其職能，進(jìn)而在區(qū)域競爭中能最大程度地釋放活力。“沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府為了促進(jìn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，圍繞各種有形和無形的資源而在投資環(huán)境、法律制度、政府政策等方面開展競爭”。[17] 《行動計劃》由省級政府作為實施主體，其目標(biāo)責(zé)任完成情況作為督查業(yè)績考核的重要內(nèi)容，在省際之間形成了競爭態(tài)勢。競爭可提高效率，使資源得到有效的配置。競爭還可以促進(jìn)地方政府行政效率的提高，使得行政創(chuàng)新受到鼓勵。《行動計劃》設(shè)計的部地共建項目已經(jīng)逐步展開，各地因不同的發(fā)展重點而形成了不同的發(fā)展模式，形成了百花齊放、錯位競爭的發(fā)展格局。
（四）制度建構(gòu)：有利于互學(xué)互鑒與改革創(chuàng)新。
“各地制度的差異會帶來不同的制度收益和成本，從而形成一個制度市場，使人們有更多的制度選擇，在某些情況下，就會導(dǎo)致各地制度的相互吸收和相互影響，甚至取代——有效率的制度取代無效或低效的制度。從這個角度來看,允許地方自治或在治理上有一定的自主權(quán),實際上具有一種激勵制度創(chuàng)新的功能和制度競爭的功能。”[18] 《行動計劃》旨在形成一批基層首創(chuàng)的改革經(jīng)驗，加大省級制度供給，激發(fā)省際之間制度借鑒，在中央—地方、地方—地方之間擴(kuò)大制度供給基本面，提高制度建設(shè)能力，刺激制度調(diào)整與創(chuàng)新，推動職業(yè)教育治理現(xiàn)代化。例如，2020年9月，山東省教育廳等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的指導(dǎo)意見（試行）》，這是全國首個職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)政策文件，將混合所有制存在的瓶頸問題逐一明確指引，為全國職業(yè)院校混合所有制改革提供了制度和模式參考。
五、結(jié)束語
經(jīng)過多年發(fā)展，中國職業(yè)教育具備了基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多有利條件和良好工作基礎(chǔ)，積累了分權(quán)治理的經(jīng)驗和機(jī)制，正在推動制度化分權(quán)從無序走向有序。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“堅持全國一盤棋，更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性”，“要把美好藍(lán)圖一步步變?yōu)楝F(xiàn)實，就要注重激發(fā)地方和基層的創(chuàng)造精神，形成頂層設(shè)計與基層探索良性互動的格局”。[19] 職業(yè)教育的治理實踐是要在價值的正當(dāng)性、決策的正確性、方法的適切性中尋求統(tǒng)一。《行動計劃》是以職業(yè)教育改革與發(fā)展為主體的制度設(shè)計，其對建立健全中央與地方的權(quán)力劃分機(jī)制、內(nèi)部調(diào)控機(jī)制和糾紛審查制度等方面的推進(jìn)作用，還需要通過治理實踐進(jìn)行檢驗。
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