今年5月，教育部辦公廳下發《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》，正式拉開我國獨立學院全面轉設的大幕。在轉設路徑中，首次提出“可探索統籌省內高職高專教育資源合并轉設”，這為苦苦尋求升本機會的高職院校注入一針強心劑。目前，各地高職院校瞄準這一機會，紛紛與獨立學院洽談合并事宜，希冀借船出海、借殼升本。各地政府也在積極行動，推動屬地本科教育資源擴張。
合并轉設是雙贏的機遇
國家鼓勵基層創新，提出獨立學院整合高職院校資源合并轉設這條路徑，對于高職院校和獨立學院都是一種機遇。
一是有利于優化高等教育結構和布局。加快獨立學院轉設是國家的重要政策導向，而探索開展本科層次職業教育是《國家職業教育改革實施方案》提出的重要政策要求。合并轉設后的高職院校升格為本科高校，優化了高等教育結構，壯大了本科高校資源。同時，合并轉設促使不少獨立學院從資源密集區域搬遷到高教資源匱乏地區，有利于高等教育布局優化。
二是有利于實現獨立學院與高職院校的雙贏。近年來，獨立學院想轉設，但辦學條件不足，而高職院校想升格，卻缺乏資格、資質和機遇。我國高職院校發展長期面臨斷頭路問題，雖然最近兩年已有22所高職院校升格為本科職業技術大學，但相對于全國1400多所高職院校而言，無異于杯水車薪。此次獨立學院和高職院校合并轉設的政策創新，提供了高職院校辦學層次躍升的新途徑。
三是有利于促進我國應用型、技術技能型人才培養。高職院校與獨立學院培養目標有相似之處，合并轉設之后，學校辦學自主權更大，辦學規模更大，能夠集中精力培養本科層次應用型和技術技能型人才，適應經濟社會需求，滿足產教融合需要，促進地方產業轉型升級。
合并轉設的路徑設計
當前，高職院校與獨立學院的合并轉設采取何種模式，尚無成熟經驗可以借鑒，現行法律法規對事業單位和民辦非企業單位的合并形式也未有明確規定，《中華人民共和國公司法》第一百七十二條“公司合并可以采取吸收合并或者新設合并”可以作為參照。
高職院校與獨立學校的合并形式可以分為吸收合并（即獨立學院吸收高職院校，保留獨立學院主體資格，高職院校注銷）與新設合并（即獨立學院和高職院校原主體資格均注銷，合并設立新的學校主體）。國家鼓勵基層創新，不知是否允許高職院校與獨立學院只是控制權的合并，而不一定是主體合并。
參照相關法律規定，借鑒當前教育行業并購重組的實際案例，可以設想以下合并轉設模式。
一是獨立學院吸收合并高職院校模式。即獨立學院主體保留，吸收合并高職院校成為一個主體，再共同申請轉設。這是最常規的模式，但在實際操作中會存在一定問題，主要是合并條件的談判及設定比較復雜，合并后新學校的管理權和控制權如何行使需慎重討論，而且合并后很難再分立退出。
二是共同控制管理模式。即獨立學院和高職院校的舉辦者互相讓渡對學校的控制權，從而實現共同控制和管理。該模式主要通過舉辦者之間簽訂合作協議的方式實現。該模式在形式上舉辦者不變，學校各自獨立存在；共同設立控制公司，各占部分股權；通過協議互相轉讓部分舉辦者權益，但不辦理舉辦者變更登記；雙方共同組建董事會，實現對學校的共同控制和管理，共享舉辦者權益。但這種模式存在一定問題，比如根據規定，獨立學院轉設要達到《普通本科學校設置暫行規定》的設置標準，如果只是簽訂協議的合作關系，合作院校的辦學條件合并申報存在障礙。
三是共同委托行使舉辦者控制權。即獨立學院和高職院校的舉辦者新設項目公司，收購部分舉辦者股權，通過受托行使舉辦者的全部控制權。該模式下，各合作院校舉辦者保持不變，學校仍為獨立主體；舉辦者共同設立項目公司統一行使對學校的控制權；各合作院校實際控制人在項目公司層面達成合作關系。與共同控制管理模式相比，共同委托行使控制權使得舉辦者合作關系更進一步，但仍存在合作院校的辦學條件能否合并申報的問題。
四是合作院校重組為同一舉辦者。即各合作院校的舉辦者合作新設舉辦者法人。這種模式也存在一定問題，主要是舉辦者變更程序復雜。教育部要求，已經變更舉辦者或實際控制人，但未按規定履行變更核準程序的獨立學院，須依法依規完成舉辦者變更手續后再行轉設。
合并轉設面臨法律障礙
高職院校與獨立學院合并轉設作為新生事物，與現行政策和法律的銜接面臨諸多問題。
一是校名選擇問題。獨立學院屬于應用型本科高等教育，高職院校屬于職業技術教育，兩者在育人理念、育人方式、生源上均有差異。合并轉設后是定位于應用型本科高校還是本科職業技術大學？校名是使用“某某學院”還是按照本科職業教育要求使用“某某職業技術大學”？目前尚缺乏明晰規定。
二是體制機制問題。尋求與獨立學院合并的高職院校既有公辦，也有少數民辦；既有省屬，也有市屬；既有教育部門主管的，也有行業部門主管的。合并后的體制機制如何理順？辦學資產如何過戶？轉設后的管理體制、干部任免、教師編制、經費撥款等問題如何處理？
三是法人屬性問題。獨立學院與公辦高職院校合并轉設后的性質有待明晰。《實施方案》規定，獨立學院既可以轉設為民辦高校，也可以轉設為公辦高校。法律對于民辦學校合并公辦學校并沒有限制性規定，轉設為公辦或民辦本科高校都是法律政策允許的。如果轉設為民辦高校，是否可以自主選擇非營利性或營利性法人？公辦高職院校的資產和員工按照何種程序進行處分和交接？
四是師資隊伍問題。高職院校的教師職稱評定、專業發展與獨立學院教師有著不同的資質和評聘要求。本科高校教師專業技術資格評價標準要求教師具有較高的學術造詣，而高職院校教師專業技術資格條件則突出專業實踐要求，如需具備在企事業單位工作3年或實踐累計6個月以上等條件，而對于教科研要求則低于本科高校。在合并轉設的過程中應該如何核算獨立學院與高職院校的師資？
五是學科專業問題。高職院校的專業建設標準、人才培養方案、目標與規格、實驗儀器設備等均與獨立學院存在區別。合并轉設之后如何進行專業調整？兩類人才培養方案如何融合？
合并轉設需要保障機制
面對獨立學院與高職院校整合資源合并轉設這一嶄新命題，亟須進一步完善相關政策，加強頂層設計。
一是健全獨立學院轉設相關政策體系。要加快研究本科職業技術大學專業建設標準及設置標準，完善應用型本科高校設置標準，為獨立學院和高職院校合并轉設提供宏觀指導。
二是建立獨立學院轉設風險防范體系。合并轉設政策設計需要充分考慮學生、教師等多方訴求，確保學校針對不同的利益群體開展多輪論證、協商，依法保障師生員工合法權益，防止發生校園穩定事件、網絡輿情、法律糾紛等問題。
三是健全獨立學院轉設部門協同機制。在合并轉設過程中，需要建立由省級政府統籌協調、多部門協同參與的工作體制，要將財政、發改、教育、國土、人社、稅務、編辦、宣傳、網信、國資委等部門納入協同系統中來，快速聯動，促進獨立學院平穩轉設。
四是完善獨立學院與高職院校退出機制。合并轉設后，如因辦學理念不合，或客觀情況發生變化，無法實現統一管理而影響辦學效果的，需要考慮合作院校的退出問題。目前看來只能采取分立方式，但也有很多具體問題。最主要的問題是本科高校分立應分立為兩個本科高校，不能還原分立為本科高校和高職專科院校。因此，不能原途徑返回實際上使得合并轉設沒有退路可走。（闕明坤 余蘇）